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检察机关内部监督制约机制的法律完善
时间:2018-07-20  作者:  新闻来源:  【字号: | |

  

  检察机关内部监督制约机制的法律完善

  天津市南开区人民检察院课题组

  摘要:最高检屡次提出,检察机关内部监督机制是检察院做好党风廉政建设和自身反腐倡廉工作的基石与重要职能。司法体制改革中检察官办案责任制及建设高素质检察队伍的需求不断提高,对检察权的行使提出了更高的要求,面对司法体制改革、大部制改革等新变革,检察机关内部监督制约机制也需要适应时事要求做出改变。从检察机关内部监督制约机制的内涵,存在的漏洞及改革难点,以及如何完善内部监督制约机制从而适应提升检察队伍素质及司法体制改革的要求三个方面来对检察机关内部监督制约机制进行探讨。

  关键词:司法体制改革 内部监督 案件评查 检容检纪 检务督察

  做好内部监督制约工作是检察机关的立身之本,是检察权得以公正行使的前提,更是树立司法公信力的必然要求。在遵循最高检《关于加强检察机关内部监督工作的意见》基础上,司法体制改革及监察体系改革从司法和纪律两方面对检察机关内部监督体制提出了更高的要求,需要不断规范及完善检察权的内部监督制约机制,探索使用更具有时代性、针对性及体系性的内部监督方法,以更严肃的态度、更严谨的制度及更严厉的制裁,确保内部监督制约机制能为检察权的正确行使提供更加坚实的纪律作风保障。

  一、检察机关内部监督制约机制内涵

  检察机关内部监督制约机制是强化检察机关党风廉政建设和反腐败工作的重要举措,也是确保检察队伍更加忠诚干净担当的纪律保证。内部监督制约机制的良好运行能确保检察权的正确行使,保障检容检纪能得到良好的遵守。特别是在司法体制改革大背景下,不论是对案件办理质量、还是检察官履职尽责情况,都提出了更严苛细致的要求。只有监督好权力使用者的行为,摒弃传统习惯和做法中阻碍监督运行的因素,才能使检察权不被滥用,确保检察官公正文明廉洁执法。

  (一)检察机关内部监督制约机制的施行模式与外部监督模式相比,检察机关内部监督属于自律性监督,在遵守法律法规及上级检察院有关规定的前提下,可以根据工作实际因地制宜的制定自我监督的各项规章制度。检察机关只有为内部检察权行使建立了完善严谨有效的监督制约机制,才能使法律监督功能更具有信服力,提高检察工作效率,更能让人民群众相信检察机关做出的决定,树立文明公正廉洁的良好形象。目前,在最高人民检察院的统筹部署下,各级检察机关一般都建立起了覆盖检察权运行过程的纵横交错的内部监督网络

  1.根据监督内容的不同,分为执法办案监督及检容检纪监督。根据刑事诉讼法等有关实体法程序法规定,检察机关内部对检察人员执法办案进行监督,包括检察权行使是否合法合理,是否符合公平正义的要求,即执法行为是否符合实体正义和程序正义。因此又将执法办案监督分为实体监督和程序监督。实体监督指检察权的行使是否符合公平正义,符合法律的要求,维护法律公信力,现阶段内部实体监督的方式包括案件质量评查,规范司法行为各项整治活动等。程序监督是指监控检察官执法办案是否符合法律规定的流程,现阶段即对统一业务应用系统的使用、是否进行案件信息公开等进行督查检查。而检容检纪监督的对象是检察官在执法办案等日常检察工作中是否遵守党纪法规、检察纪律、组织纪律等,确保检察人员廉洁自律,上令下达。

  2.根据监督主体不同,分为上级监督和同级监督。根据最高检察院及实践有关规定,对检察机关及检察人员的内部监督包括上级检察机关通过巡视、调研、实地督察、座谈会等方式对下级检察机关进行监督,以及检察机关自身有关部门通过案件评查、检务督察方式开展的督察。除检察系统的内部监督外,对检察机关的监督还包括党政部门监督、人民监督等外部监督方式,但是检察机关作为法律适用专业性较强的机关,内部监督对检察工作特别是执法办案的监督有更强的针对性,因此在实践中是采用最多、发展最完善的一种监督方式。

  3.内部监督的主体。一是案件管理部门,开展对案件质量的评查及对统一业务应用系统的监控,属于业务监督;二是纪检监察部门,对检容检纪进行全面督察,履行监督执纪问责的功能,属于党政监督。按照最高人民检察院对开展检务督察工作的有关规定,检察机关的内部党政监督主要由纪检监察、组织人事、行政、法警、案件管理等部门组成检务督察小组,作为临时或常设机构,对检察官执法办案,执行检察纪律、遵守各项规定开展督察。

  (二)对内部监督制约的新要求

  1.检察机关作为反腐倡廉工作的主要职能部门,更需要不断完善内部监督制约机制,做好自身反腐倡廉工作。最高检在《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》,明确了“十三五”期间检察机关要强化内部监督制约机制。纪检监察部门不断创新工作方式方法,推进内部体制改革,发挥好监督执纪问责职能,以适应越来越严格的反腐败斗争新要求。

  2.《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》) 中提出,“监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内政治生活的重要举措。必须加强对领导干部的监督,党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员。”检察机关一直以来高度重视党风廉政建设和反腐败工作,坚持从严治检,司法公信力有很大提升,社会及人民群众对检察

  机关的满意度也在逐步攀升。但是,现阶段检察人员在行使检察权时仍存在司法不规范及滥用检察权等行为,严重损害了检察机关的形象。检察机关作为法律监督机关,在反腐败工作中发挥着重要的职能作用,必须彻底铲除司法腐败,防止个人意志干预、阻碍甚至破坏检察权行使,使查办的案件使人信服,维护法律公信力,就要采取严厉措施规范检察权的运行,建立完善检察机关内部监督制约机制。

  3.在法律中,非法取得的证据会因为非法证据排除规则而不被适用,同样,一支有问题的检察队伍查办的案件也不能使人信服。检察人员得以行使的检察权来源于人民,也应当服务于人民,接受人民的监督。内部监督制约机制通过对检察官在工作时行使职权的监督,可以在很大程度上确保检察权的行使在合理合法范围内,保证检察队伍为民、务实、清廉。通过分析近年来检察系统内部包括其他国家机关人员违法违纪案件,大多数是由于内部监督缺乏或滞后导致。一个完善的内部制约体系可以通过事前预警系统,预测检察人员苗头性、倾向性的违法违纪行为,从而做出预判,是督促检察人员提升自身素质的强大动力和必然要求。

  二、现阶段内部监督制约机制存在的不足

  (一)监督和被监督意识不强

  一方面从监督主体来看,检察机关内部监督人员也是机关内部人员,是监督执纪问责的执行者,在进行内部监督时往往存在监督意识不强,碍于面子不愿、不敢主动监督的心理,导致监督强度不够,效果不佳。同时在检察机关这个熟人社会中,对监督执纪者的保护性制度不慎健全,担心被打击报复,从而内部监督不力,效果欠佳。有些检察机关本身对内部监督重视程度不够,存在多注重制度规章的制定,具体实施缺乏力度,督促落实不够,落实措施不到位等问题。

  另一方面,从监督对象来看,受传统思想影响及监督上存在的惰性心理,大多数检察人员仍对接受监督有抵触情绪,没有认识到严管就是厚爱,认为监督是组织对其不信任,是对其自身能力及人品的怀疑,思想上有动摇不向组织反映,案件办理有瑕疵不主动解决。甚至有的监督者认为自己是监督别人的,过于看重自身权力而忽视了义务,存在“灯下黑”的现象,不利于监督机制的顺利施行。

  (二)职能定位不清

  从目前实践中基层检察机关内部监督的模式来看,有的设在纪检监察部门,有的设在组织人事部门。案件管理部门及纪检监察部门都可以对司法行为的实体及程序方面开展监督,存在职能重复,职责划分不清,责任分散。同时,在有些地区的检察机关内部,纪检监察部门承担了不少监督执纪问责功能以外的工作任务,模糊了监督效果,导致监督工作的重点不突出,受重视程度被弱化,问责缺乏威慑性,角色转化成了综合行政部门。

  (三)标准不统一,规范化程度不高

  目前,检察机关对内部监督机制没有制定统一明确的标准,实践中基层检察院一般结合司法办案规定、纪律规定及本院工作实际,制定总体的或者针对不同事项分别制定规范,从而形成有特色的监督系统。这些监督系统由于未经过顶层设计,或顶层设计模糊,具体到基层检察院操作时由于缺乏统一的标准,专业性不强,监督人员执行的监督问责的标准不一。加之制定的时效性过强,需要实时修改,一方面导致了内部监督可操作性不强,另一方面也导致了监督中不可避免的有“盲点”存在,缺乏长期性及规范性。

  (四)相关配套机制不完善

  一方面监督程序不完善。检察机关在制定监督制约规范中多重视监督事项的规定,对内部监督制约程序制定缺乏规范化体系化研究,导致存在主观随意性监督的现象。同时,内部监督往往与思想政治教育相脱节,存在一定滞后性,往往侧重事后监

  督,事前预防和事中控制做的还不够。

  另一方面检察机关内部监督制约主体综合素质需进一步提升。内部分监督除了案件管理部门对案件评查由具有案件办理经验的检察官进行,纪检监察部门从事执纪监督的人员,除了从纪检监察机关调入或纪委派驻检察机关从事纪检监察工作的,都属于检察机关内部各部门人员,未受过专业的纪检监察业务培训,对各项监督执纪问责的术语、程序及规定了解不清、不会适用,素质及能力不适应越来越严厉的反腐倡廉形势,对违纪线索案件的办理缺乏专业性,在监督中出现的问题线索如何分类处理、如何谈话或采取其他措施时招法不多。

  (五)不能完全适应司改、大部制改革需求

  检察机关传统的内部监督制约机制可以通过案件评查、检务督察等方式发现司法办案及遵守检容检纪方面存在的问题。司法体制改革后,要求检察官独立办理案件,这就对内部监督提出了更高的要求。如何在日常检察工作中对检察官是否本人亲自办理案件,是否有助理检察人员未经授权擅自操作,内部监督人员不论是案件管理部门还是纪检监察部门人员都不能做到时刻监督,导致对司法行为的监督存在盲点。同时,大部制改革背景下,分散检察权的合并也对监督人员的业务能力和综合素质提出了新的要求,在改革的背景下,内部监督机制必须要防止继续沿用行政监督的手段来监督司法办案活动,并应探索如何改变监督切入点对新形势下的司法办案模式进行有效监督的招法。

  三、探索完善内部监督制约机制的途径

  (一)完善内部监督制约机制的原则

  1.坚持检察一体化

  检察机关内部监督制约机制的设计要保证政令检令上传下达,要兼顾公正与效率,使检察权行使及机关工作畅通有序。对于监督对象中的司法行为来说,要特别主动对实体行为的监督,确保检察官办案责任制背景下,突出检察官主体地位,使检察官能独立、自主的办理案件、行使检察权。对于监督对象中的检容检纪行为,要进一步加大监督力度,防止检察人员违法违纪行为损害机关工作运行的畅通性,同时也用检察权的形式提供纪律作风保障,使检察人员将更多地精力投入到保证案件办理质量中。在司法实践中将对二者的监督有机结合,建立规范有效的监督制约机制,可以确保监督工作对检察工作产生促进作用,使各项检察工作规范有序的运行。

  2.确保监督制约机制的规范化体系化

  内部监督制约机制规范化体系化需要确保监督行为遵循司法规律。一是监督后要有相应的制裁处分机制,同时要允许被监督者享有充分陈述及申述救济的权利和通道。二是上级检察机关对下级检察机关虽为领导关系,但在对下级监督时应侧重于宏观指导,严格遵守“三个规定”,防止对个案进行过多的司法干预,保持检察官办案独立性和自主性。同时对检容检纪的监督要做好顶层设计,规范标准程序,为基层检察机关做好监督执纪工作提供标准化范本。

  (二)完善内部司法行为监督制约机制的具体举措

  1.横向监督方面,按照司法办案责任制要求,加大对司法行为监督

  为确保检察权公正行使,检察官在司法责任制要求下独立正确的办理案件,一方面各级检察机关要在最高检出台的案件评查工作规定的基础上,结合本院检察工作,由经验丰富的检察官组成案件评查小组,制定具体细致的案件评查标准和方法,加大对统一业务应用系统的监控和实地抽查,定期开展案件评查。要明确案件管理中心的职能地位,确保与其他业务部门实现良性对接。完善问责整改机制,在一定范围内公布评查结果,对评查中发现存在过错或办案人员的违法违纪行为,应将线索移交惩戒委员会或纪检监察部门。纪检监察部门中也要有熟悉司法办案的检察官或其他人员,从而保证问题线索能够被专业有效迅速的处理。

  2.对检察长及主管检察长的定位清晰

  一方面突出检察长及各主管检察长对案件的宏观监督职能,将重点放在对检察业务的宏观指导上,而不宜对具体个案直接发号施令。结合检察官司法责任制要求,统一司法标准。从严限制检察长干预个案办理的现象,对于重大、疑难、复杂案件,或者有线索检察官违反有关办案规定时,检察长可以要求检察官报告案件办理情况,进而采取有针对性的措施。另一方面检察长要发挥对检容检纪监督的宏观指导功能,强化主体责任,引领检察人员重视遵守各项纪律规定,完善顶层设计,做好监督工作从而服务检察工作的有序高效运行

  (三)完善内部检容检纪监督制约机制

  1.做好思想教育工作,完善谈心谈话制度

  做好内部监督工作的一个重要方面是事前教育,作为对检察干警的言行负有直接责任的主管领导而言,要积极认领好各自的主体责任,纪检组要肩负起监督责任的重担,不断将监督关口前移,对领导干部履行主体责任、检察干警遵守检容检纪的行为开展好监督,营造风清气正的检察环境。要侧重事前预防与警示教育,开展好谈心谈话活动。做到与司法办案相结合,与日常教育管理相结合,既用纪律尺子衡量、又用高标准引领,既讲问题、又提希望,真正触及思想和灵魂。这就要求主管领导及科室负责人要有做好思想工作的意识和能力,首先要了解干警工作和生活,体现人文关怀;还要结合日常工作、活动及各类监督检查中及时发现干警思想波动,及时提醒,做到防患于未然。各级检察机关可结合工作实际制定谈话方案,延伸监督触角,主管领导及科室负责人能定期分析检察干警思想状况,做到早发现、早提醒、早处置。

  2.发挥好巡视利器的作用

  近年来党的巡视工作对各级党组织发挥了很好的监督整改功效,也是发现问题、解决问题的重要监督手段。现阶段对基层检察院的巡视往往是系统内部巡视巡察,其优点在于针对性强,对检察业务有一定的指引、纠错功能,但是缺点也比较明显,系统内部巡视组成员中本地区检察人员占据主导地位,对巡视中发现的问题可能会顾及工作关系等情面而缺乏力度和强度,从而不能充分发挥巡视工作的利器作用。可以探索建立跨区域检察机关巡视或系统外巡视的制度,由省(直辖市)外检察系统进行政治巡视亦或是在巡视组中加大系统外人员所占比例及作用,采取有效措施聚焦问题的发现及整改,深入查摆问题根源,坚持从严治检,强化监督实效,确保巡视发挥好政治“显微镜”及“探照灯”作用,净化检察工作环境。

  3.完善检务督察制度

  在基层检察机关中,检务督察是在日常监督工作中最常态化的手段,也是能够第一时间发现问题,减少检察人员违反违纪行为发生风险的重要举措。根据《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》,检务督察包括上级督察和本院督察。检务督察通过对检察机关内部人员履行职责、行使职权、遵规守纪等方式开展督察,是一种事前预防与动态监督的手段。全国各级检察机关在最高检暂行规定的宏观指引下,根据地区工作及司法办案需求,制定检务督察方案,成立督察小组,形成督察合力。一是对督察中发现的问题如实在一定范围内印发通报并如实上报上级检察机关。对督察中发现的问题要认真对待,明确责任人,相关负责人履行好“两个责任”,做到限期整改,专题汇报。二是检务督察制度及方案要经过党组专题研讨,健章立制,确保科学有效,可执行性强,并严格执行责任追究制度及问题“回头看”机制,确保督察能起到震慑和纠正的效果。三是将检务督察结果与部门绩效考核、评比表彰和干部选拔任用等有效结合,修订完善部门岗位目标考核和干警晋职晋级制度,规定干警或部门被督察通报的,直接影响各部门的考核名次。

  4.强化内部纪检监察部门自身建设

  现阶段检察机关从事内部监督执纪的人员一般都为检察机关招录或调入的人员,一方面对纪检监察业务掌握的不够系统,在面对违纪线索或案件时虽然能第一时间上报领导研究解决方法,但是处理模式单一,谈话初使用的多,函询纪律审查等用的较少,专业化不强。对于纪检监察人员特别是基层检察院纪检检察干部,参加脱产业务培训的机会较少,通常一年不超过一周的时间;而非脱产培训时间零散且内容专业性不强,不利于纪检监察干部综合业务素质的提高。为提升强化检察院内部纪检监察干部内部监督的业务素质,应该通过检察机关及纪委两条渠道,探索建设体系化培训模式,形成常态化培训手段,有效加强对检察机关内部从事纪检监察人员的业务培训。

  另一方面,由检察机关内部人员从事内部监督的过程中由于相互间比较熟悉,对一些违纪现象和苗头问题可能碍于情面不能及时指出,对历史遗留问题也难以下手解决。现阶段笔者所在直辖市的市检察院及分院已经开始建立纪委派驻纪检组监督模式,笔者认为应尽快铺开到基层检察机关,特别是在基层检察机关人员编制较少,熟人社会更突出的情况下。派驻纪检组人员应为纪委统一调配,并实行轮岗制,加大执纪监督的范围和力度,为检察机关公平公正行使检察权提供一个更加廉洁高效的纪律环境。

  5.实现与外部监督的良性对接

  仅仅依靠检察机关内部人员开展自我监督难免存在监督盲点,引入外部监督并使之与内部监督有机结合可以确保监督更全面,强度更高。外部监督包括人大及其常委会监督,人民监督员监督等模式,其特点是不打招呼,突击性更强,通告范围更广,震慑作用更明显,其缺点包括对司法行为监督缺乏专业性,监督频率较低等。可以利用外部监督的震慑力,作为对检容检纪监督的补充手段,倒逼检察人员规范自身言行,使内外监督相互结合,相得益彰,从而形成各项监督制约机制的有效衔接,实现有机互补。改革的浪潮及人民越来越精准的司法诉求,为检察人员的综合素质提出了越来越高的要求。顺应时代潮流及改革的新要求,探索建立更加完善的检察机关内部监督制约机制,在营造风清气正的检察工作环境的同时,能有效提升检察工作效率,从而在改革的浪潮中能把握准方向,可加强检察队伍作风建设,确保检察权公平公正的行使,司法公信力得以提升。

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