天津市河东区人民检察院课题组

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　　退回补充侦查作为检察机关行使侦查监督权的一种形式，其合理性与存在的价值均值得肯定，但在实际运行过程中却存在一定问题。本文以T市某区人民检察院的数据为样本，对退回补充侦查问题进行实证分析，尝试找出其中存在的问题与原因，并有针对性地提出规制性建议，以期对审查起诉阶段的退回补充侦查制度在实践中的完善有所裨益。

　　一、审查起诉阶段退回补充侦查程序运行情况分析

　　审查起诉阶段退回补充侦查程序主要指检察机关在审查起诉阶段，将认为事实不清、证据不足，不符合起诉标准的案件退回侦查机关进行补充侦查的诉讼活动。我国《刑事诉讼法》规定，检察机关对于需要补充侦查的案件，既可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。

　　为全面了解审查起诉阶段退回补充侦查运行的实际情况，我们对T市某区检察院公诉部门2010年到2014上半年退回补充侦查的全部案件进行了统计，对一些具有指向意义的数据进行了系统分析，尝试通过这些指标或指标组合来客观反映退回补充侦查的情况及其背后的问题。2010年至2014年上半年该区检察院一退的案件为552件，占所有受理案件的30%。一退案件中又有36.8%的案件进行了二退，占全年受案总数的11.1%。

　　从退查案件所涉罪名来看，主要集中在诈骗类、故意伤害、聚众斗殴、盗窃等较为常见且在某些要件认定上容易出现困难的案件上，在我们统计的样本中，伤害类（含故意伤害和聚众斗殴）占22.1%、诈骗类占20.2%、盗窃占9.6%。

　　在所有的补查案件中，绝大多数案件补查效率偏低，在我们统计的数据中，补查时限超过20天的案件约占所有退查案件的85%。与此相对的是补查效果并不理想，仅有不到一半的退查案件的退查提纲项目得到实质性解决，接近三成的退查案件没有任何新的证据得到补充。

　　二、审查起诉阶段退回补充侦查程序运行中存在的问题

　　（一）表层问题

　　1、退回补充侦查率过高。退回补充侦查程序弥补了人类在诉讼过程中还原能力与理性的不足。那么，作为刑事诉讼过程中的非常态事件，退回补充侦查应该占全部案件一个比较低的比例，但从实际来看，高达30%的退回补充侦查率严重超出了合理性，严重影响了其价值的正常实现。

　　2、侦查机关补查效率和质量偏低。统计中，我们对与侦查机关补查效率和质量有一定指向的数据进行了关注，比如一定程度上能够反映侦查机关补查效率的实际补查用时，一定程度上能反映补查质量的补查报告中新增证据材料份数（不含侦查机关的情况说明）、退查提纲项目数量得到实质解决（侦查机关出具的情况说明除外）的比例等。从我们统计的样本来看，实际补查用足30天的案件高达60%,超过25天的案件达77%，20天以内补查完毕的仅有14.9%。退查提纲项目得到实质解决（排除侦查机关以情况说明敷衍）的比例超过50%的仅占全部统计案件的43%，27.9%的退查案件没有任何实质补查内容。当然，这与部分退查提纲内容不够明晰、补查必要性不高、操作性差，机关间缺乏交流沟通也有一定关系。

　　3、检察机关自行补充侦查率低。《刑事诉讼法》赋予了检察机关对自行补查权，但是我们阅卷的过程中，发现为数不少的退查案件补查内容非常简单，比如要求公安机关核实被害人陈述中的某项内容，办案人员完全可以通过自行补查解决，没必要将案件退回公安机关延误时日。尽管实践中一些地方采取了一些措施鼓励检察机关自行补充侦查，但是就目前的情况来看，检察机关仍不乐于行使这项法律赋予的权力，能退则退。

　　（二）深层次问题

　　从价值角度看，退回补充侦查制度作为检察机关对侦查活动进行监督的一种方式，其产生与运用是公正与效率之间进行价值博弈与平衡的结果。在调研过程中，我们了解到有相当部分的退查是侦查人员与公诉人员相互“借时间”，甚至有些被用来给对方点“颜色”看看。而以这些籍口退查的行为远远悖离了制度设计价值，其功能发生了异化。

　　1、利用退查程序相互“借时间”。我们分别考察了退查距审查起诉期限尚余时间、补查情况、处理结果、审判程序、审判结果等内容。 尝试通过这些指标的组合说明问题。在对案件退查时审查期限剩余情况进行统计时我们发现在剩余0天时才退查的案件占到全部案件的38%，剩余3天以下的案件占全部退查案件的77.9%，而退查时审查期限尚余10天以上的案件仅占9%。虽然单凭该数据很难说明这些退查案件的“借时间”嫌疑，但不容否认的是，在审查期限到期日退查的案件“借时间”嫌疑要远远高于审查期限还剩20天以上的退查案件。另外，在这些案件中退查提纲内容50%以上得到实质解决的案件仅有43%，与补查质量低相反的是退查后的起诉率却达到了93.8%，63.2%的案件被法院适用了简易程序或普通程序简化审，且几乎100%得到有罪判决。

　　2、检警双方相互“给颜色”。侦查机关对检察机关的退回补充侦查往往比较反感，存在抵触情绪。在我们统计的样本中，退查提纲项目实质解决率超过50%的案件仅有43%，高达27.9%的案件没有任何实质内容，多为“无法查实”之类的搪塞之语。而公诉人员则认为公安机关的侦查人员证据意识不强，在案件现场没有及时固定证据，造成案件补充证据困难。尽管明知公安机关不会补查来新的证据，公诉人员仍然该退则退，通过退查表明自己对案件证据情况的态度。对于退而不查的情况，有的公诉人员会进行内容相同的二次退查，在我们抽取的案件中，二次退查与一次退查有相同内容的案件占所有二退案件的将近七成，可能存在双方“斗气”的因素。

　　三、存在问题的原因分析

　　（一）制度缘由

　　1、启动条件及标准不明确。新《刑事诉讼法》关于退查条件只有“需要退回补充侦查”的规定，新《高检规则》将其进一步细化为“犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形”。在刑事诉讼过程中，各方对“事实不清，证据不足”的标准理解不一，难以把握。这从源头上导致了退查的恣意以及检警关系的冲突。

　　2、启动程序不规范。退回补充侦查的批准程序《刑事诉讼法》与《高检规则》均没有进行规定。司法实践中，自审查起诉部门实行主诉检察官办案责任制以来，退回补充侦查由主诉检察官签字即可，无须再经检察长批准。而同样可能降低诉讼效率的延长办案期限则需由检察长批准。与延长办案期限相比，退回补充侦查涉及与外部机关（公安机关）的关系，且一次退查最长可延误两个月的时间，但法律对其启动程序的规定却不如延长办案期限严格，确实令人费解。

　　3、运行缺少监督机制。退回补充侦查的运行无论现行法律规定，还是司法实践均处于完全不受监督的境况。如实践中退查后部分侦查人员不认真履行职责，退而不查，敷衍塞责，造成案件补查质量不高，补查超期严重，甚至有的悬案不报，退回后再无音信等情况均无从监督。对这些情况由于没有相应的监督机制或案件跟踪机制，公诉人员亦无计可施，只能任其发展。而且检察机关自身的退回补充侦查决定除自身没有严格的启动规定外，亦无相应的外部监督机制予以制约。

　　（二）利益缘由

　　1、各机关考评机制的存在与影响。毫无疑问，在我国目前的刑事诉讼的运行中，各机关的考评机制对诉讼工作的影响已经远远超越了刑事诉讼法本身。在我们统计的案件中，每年12月份退查的案件数明显高于其他月份，甚至可达到最低月份的十几倍。究其原因是每年12月25日是年度考核的截止日，在这之前退回公安机关的案件不算在检察机关本年度未结案件数之内，检察机关在考核关键时刻何乐而不退呢？

　　2、检警不同的利益诉求。从侦诉模式角度来讲，我国的检警关系基本上属于侦诉分离模式。 检察机关的起诉部门对公安机关的侦查活动既没有指挥权又没有侦查活动中的监督权，仅对侦查有事后监督权，二者分工大于合作，分别拥有各自不同的考评标准和利益生态。因此，在从侦查到起诉的过程中，二者难免出现利益不统一的情形。另外，在刑事诉讼下游的审判阶段，控辩双方的对抗性日益增强，这就使得控诉活动朝着更为精密化的方向发展，这便与目前仍相对粗陋的侦查活动之间形成了矛盾。

　　（三）意识缘由

　　1、部分办案人员人权意识淡薄。我国刑事侦查长期受工具论的影响，将刑事诉讼视为惩罚犯罪的工具与手段。在我们统计的所有退查案件中，嫌疑人被逮捕羁押的达56%。如果退查程序对案件的公正处理毫无增益，那显然会对这部分人的自由产生了一定的侵害。这种传统意识长期影响着我国部分办案人员，其转变却需要漫长的历史时期。

　　2、部分办案人员法律思维素养偏低。法律思维是指法律人在从事法律职业过程中按照法律逻辑来思考、分析、解决问题的思考方式。在侦查过程中，部分侦查人员法律思维素养偏低，证据意识不强，重破案，轻证据，没有及时固定证据，造成了案件证据不足，诉讼难度增加，从源头上提高了退回补充侦查的盖然性。这样的问题同样出在检察机关自行补充侦查上，对一些补查内容相对简单的案件也进入退查程序，罔顾程序效率的降低对案件及嫌疑人权利的影响。

　　四、规范审查起诉阶段退回补充侦查程序的基本建议

　　我们发现，退回补充侦查程序存在的各种问题，并不是这一制度本身的问题，而是这一制度运作过程中因各种原因异化后所造成的。这些问题既有立法上的原因，也有制度在现实运作中因执法者意识、素质、能力，以及各机关间、执法者因利益之争等因素引起的。

　　（一）立法层面：完善具体运作机制

　　1．规范启动标准

　　现有立法对退回补充侦查程序的标准规定为“犯罪事实不清、证据不足”或者有“遗漏罪行、遗漏同案犯”，但在实践操作中却让办案人员难以把握。当务之急是出台《证据法》，通过《证据法》对提起公诉的证据标准进行进一步的明确，增强审查起诉阶段检察官对于起诉、退查标准把握的确定性，也对退回补充侦查程序启动的随意性进行一定的限制。但考虑到案件事实的错综复杂性，在条文设计上也不宜过细，在考虑标准确定性的同时应当为案件具体承办检察官留出自由心证空间。

　　至于如何进行类型化的规范，本文认为首先应明确不得退回补充侦查的类型，剩下的情形在完善决定审批机制的基础上，结合案件起诉证据标准，由办案人自由裁量。（1）无退查可行性的。如侦查机关或机构已经在卷中明确说明某物证已灭失，某证人或被害人已无法联系到案等情况，再予以退查也无法实现预期侦查目的。（2）不适于退查的。主要是指侦查机关或机构存在违法取证或案件办理存在程序瑕疵，尤其是刑讯逼供等严重侵害嫌疑人权益的情形，这种情况下如果退回补充侦查，实际上是让“犯错者自己去纠正错误”。（3）退查无经济性的。在此次研究中，我们翻阅了大批案卷，发现退查提纲中有不少是存在文书、程序轻微瑕疵或因找不到被害人无法核实被害人陈述、无法听取被害人意见而退回侦查机关或机构重新侦查，甚至有诸如证据卷编号存在错误等退查原因。上述退查情形不仅违背制度设计初衷，还浪费大量宝贵的司法资源，有违经济性和比例原则。

　　2．规范运行程序

　　（1）严格审查批准决定程序。当前退回补充侦查发生过频，非常态制度呈现常态运行，很重要的一个原因就在于退查的启动相对于延长审查起诉期限更显容易，一般经公诉部门负责人或主诉检察官批准即可启动。因此，退回补充侦查也应参考延长审查起诉期限的相关规定，由案件承办人提出，经过主诉检察官或部门负责人审核，最终由主管检察长批准决定方可启动。

　　（2）规范退查提纲的制作。当前实践中退查提纲没有统一的制式要求，使得退查提纲因制作者语言表达习惯、法律与案件认识差异的不同而呈现出极大的差异性和随意性。退查提纲除用语规范、条理清晰外，应具备以下四个方面的内容：第一，退回补充侦查的方向；第二，逐一说明需要补充侦查的事实、证据以及该证据的证明目的；第三，结合案件性质和犯罪构成要件厘清退补事项的逻辑结构并详细说明补侦细节；第四，退回补充侦查中需要的问题。 这实际上是在强化退查提纲的说理性，使得侦查机关更易于接受。如果检察机关在退查时能做到以上要求，一方面可增强退查提纲的可操作性，另一方面也会使退查更容易让各方接受，更易明白退查制度的内在价值。

　　（3）增加听取利害关系人及辩护人或诉讼代理人意见的相关条款。通过听取意见，明确其诉求，以及赋予其一定的协商、选择权，是退回补充侦查制度可以努力完善的一个方向。就目前来说，增加听取意见的条款，对于缓减双方对立情绪，更好地查清案件事实，尽快地完结案件程序具有十分重要的意义。

　　（4）设置退查争议处理程序。应赋予侦查机关或机构对检察机关公诉部门退查决定的异议权。侦查机关或机构提出异议后，检察机关案件管理部门应及时介入，或指定其他主诉检察官或自行进行复核，复核后报由主管检察长决定，异议期间不停止案件的补充侦查。

　　3．增加侦查机关或机构负有协作侦查义务的硬性规定

　　在退查率过高、自行补充率偏低的诸多原因中，除相关人员主观方面的原因外，还需要正视检察机关能力、设备、资金、人员、手段等方面的不足，使得即使要求检察机关提高自行补查率，也将因为诸多限制而达不到查清案件事实的要求。再加之检察官的文官属性，过多地涉及到侦查环节，行使侦查职责，与其定位属性均不相符。因此，应当在立法中增加侦查机关或机构负有配合检察机关协查义务的硬性规定，使得检察机关能够有效指挥侦查机关或机构所掌握的资源、手段，在不影响效率的情况下，保证案件事实的及时、顺利查清。

　　（二）实践层面：完善各项工作机制理顺各方关系

　　1、建立监督制约与沟通协调工作机制

　　在当下公检法“分工合作、相互制约、相互监督”的分工格局中，缺少一个能够具体运作，较易启动，易被评价，诸如内部考评性质的监督制约机制。在这方面，北京市公安局已经作出了一定尝试，由专人研究检察机关第一次退补提纲所列内容，发现确属原侦查应当完成而没有完成或侦查过程中不应该出现的情况，扣减该案侦查人员办案分数的一部分；如果第二次退补还出现上述问题，就进一步加大扣分比例。 应加大公诉部门同侦查机关或机构协商的力度，尽可能依据类型化案件实行客观化评价，为公检法三机关对案件事实认定、证据要求、法律适用方面统一认识提供基础，减少因认识差异产生不必要的退回补充侦查。

　　2、建立科学合理的诉讼考核评价机制

　　随着考核评价机制在实践中相关问题的暴露和相关研究的跟进，诉讼考核评价机制的各制定机关也在不断修改、调整，日益朝科学化、合理化的方向迈进。如取消了对不起诉率的限制，在有的考评机制中，还规定了“绝对不起诉，或应当绝对不起诉且退查后侦查机关不再移送审查起诉的，每人加1分，累计加分不超过5分”，这一规定实际上就是鼓励公诉部门采用不起诉的方式增加案件的出口。通过考核标准这根“指挥棒”的合理化来完善退回补充侦查机制无疑是当下见效最快的途径。

　　3、严格落实羁押必要性审查机制

　　增加羁押必要性审查的相关规定是新修改的《刑事诉讼法》的一个亮点部分，但因规定过于笼统，且没有强制约束力，各地的实践效果并不佳。可以通过检察机关案件管理部门等案件质量监督管理机构进行羁押必要性审查，增加公诉办案人启动退查程序的考量因素，减少对嫌疑人权益的侵犯。

　　（三）主观层面：转变侦查人员的思维方式

　　一项原本用来以适当牺牲效率为代价，实现对案件事实最大限度还原和实体正义追求的制度设计，却为何在现实运作中一定程度上偏离了原有的价值追求，甚至变异为既无法实现对嫌疑人权益的保障、案件事实的尽可能还原和查清，又牺牲了效率，让嫌疑人的“待罪之身”几乎无价值地得到延长。 尽管实践中退查程序存在上文中阐述的若干问题，但这并不能影响和动摇这一制度的内在价值。在效率与正义之间，对于能够影响人之自由甚至生命而言的刑事制度而言，牺牲效率选择正义，甚至一定程度牺牲嫌疑人特定时间段的权益都是值得的。不应为追求所谓“及时的正义”而放纵犯罪，抑或为追求“效率”而办理出“问题案件”。

　　因此，对于审查起诉阶段的退回补充侦查，无论是该制度的有权制定者、修改者，还是具体研究者、执行者和相关利害当事人，或者暂时的无关者， 应正视这一制度在刑事诉讼程序中不可替代的固有的价值，从立法、实践和主观等各个层面加以健全完善，不应因为该制度暂时所呈现的诸多问题而“因噎废食”。

　　（作者单位：河东区人民检察院）